“十四五”时期，市场监管部门依法查处滥用行政权力排除、限制竞争案件290件，年均办结量较“十三五”期间增长近50%。这组数据在舆论场中多被简化为“反垄断成绩单”，但专业视角下，更具法治深意的问题被遮蔽了：行政性垄断的执法对象是行政机关，执法机关却是行政机关的“同僚”——这一结构性张力决定了此类执法的法治分量远超普通经济执法。当市场监管部门对地方政府的招标壁垒、歧视性收费作出否定性评价时，其实质是以法律规则约束行政权力的运行边界。这才是290件案件真正的法治标尺意义。
一、争议主张的分析
行政性垄断案件的特殊性在于，被查处行为往往披着“依法行使职权”的外衣。争议双方并非传统意义上的侵权人与被侵权人，而是两种治理逻辑之间的规则冲突。
地方保护行为背后的“合法性”叙事，有其制度惯性支撑。 地方政府通过设置名录库、信用评价门槛、排他性合作协议等方式干预市场，形式上通常嵌入地方规范性文件或行政决策程序之中。从地方治理视角看，这类做法被赋予“扶持本地产业”“保障公共服务稳定”等政策正当性，其核心法理依据是行政机关享有的自主管理权与地方经济发展裁量空间。在部分案件中，被查处的行政行为甚至经过了地方合法性审查程序，这恰恰暴露出形式合法与实质违法之间的深层裂缝。
反垄断执法的规范依据则指向更高位阶的制度要求。 根据《中华人民共和国反垄断法》关于滥用行政权力排除、限制竞争的专章规定，以及2023年修订的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》，行政机关不得以任何形式限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。这一规范的核心法理逻辑是：行政权的行使不得构成对市场竞争机制的制度性替代。换言之，当行政权力的运行效果是压缩市场主体的自由选择空间时，即便该行为具有形式上的职权依据，也构成对竞争秩序的实质性损害。
真正的法理冲突由此清晰浮现： 一端是地方治理中的行政自主空间，另一端是全国统一大市场所要求的竞争规则统一性。290件案件的执法过程，本质上是在两种“合法性叙事”之间划出边界——行政自主权的行使不得以制造市场壁垒为代价，这是竞争法治对行政权运行施加的实质性约束。
二、行政性垄断的制度逻辑
跳出个案数据，行政性垄断的反复出现指向一个结构性难题：当行政机关既是市场规则的制定者，又是市场活动的参与者时，其行为天然存在向保护主义偏移的激励。
根源之一在于行政权与市场边界的制度模糊。 公用事业、工程建筑、医疗卫生、城市管理——290件案件涉及的领域高度集中于政府购买服务与公共资源配置环节。在这些领域中，行政机关兼具“采购人”“监管者”“规则制定者”三重身份，身份重叠为滥用行政权力排除竞争提供了制度空间。当某地城市管理部门与特定经营者签订排他性合作协议时，形式上是在履行城市管理职责，实质上是以行政契约方式划定了特定市场的准入边界，其他经营者的竞争权在“管理需要”的名义下被制度性剥夺。
根源之二在于基层执法困境与协同机制的不对称。 数据显示，涉案主体中市级、县级政府及其所属部门合计占比超过95%。这一比例揭示了一个关键问题：基层行政性垄断的高发与基层法治监督能力的薄弱形成结构性矛盾。市级以下政府直接介入具体经济活动，但其决策过程受到的竞争合规审查通常较为宽松。市场监管部门虽然建立了局地执法协同联动机制和公平竞争审查衔接制度，但审查覆盖面与执法资源在基层的配置不均衡，导致“存量问题逐步清理、增量风险仍在滋生”的治理困局。
根源之三是责任追究机制的威慑梯度尚未完全建立。 行政性垄断的本质是行政行为违法，但对其责任追究长期以“责令改正”为主，惩戒力度与行为危害性之间存在落差。2025年12月对《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》的修订，丰富了违法行为表现形式并强化了违法惩戒和责任追究，这一修法动作本身就说明：既有制度框架对行政性垄断的责任约束存在不足，需要以更强的制度刚性来矫正行政权运行的偏差。
三、从“事后纠偏”到“规则内化”的制度跨越
290件案件的执法成效不容低估，但若将评价标准停留在“查处数量增长”层面，则遮蔽了行政性垄断治理的核心命题。行政性垄断执法的根本目标，不在于办结多少案件，而在于推动“竞争中立”从外部执法要求内化为行政决策的当然逻辑。
当前执法体系以行政指导、执法约谈、行政建议为主要工具，这一结构侧重于对已发生行为的纠正和预警。但从法治治理的长效性看，事后纠偏机制存在一个结构性局限：它只能否定“已经发生的不当干预”，却难以塑造“不产生不当干预的制度环境”。公平竞争审查制度的引入是向前迈出的关键一步，但审查标准的刚性、审查程序的独立性、审查结论的约束力仍有待实践检验。
行政性垄断治理将推动三个层面的法治演进。 其一，在制度规范层面，公平竞争审查制度与反垄断执法的衔接机制将趋于刚性化，政策制定阶段的竞争影响评估可能从“参考性程序”升级为“强制性门槛”。其二，在执法实践层面，类案治理模式将逐步取代个案查办模式——针对招标投标、公用事业、医疗卫生等领域形成类型化执法标准，以统一的规则适用取代分散的个案判断。其三，在司法救济层面，行政性垄断行为的可诉性问题可能被重新审视，受损害的市场主体能否获得更畅通的司法救济渠道，将成为检验治理成效的关键标尺。
“十五五”规划明确提出坚决破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点。290件案件的价值不应被局限于“执法成绩”的叙事框架，它更应被视为一个制度信号：行政权力的运行必须接受竞争法治的实质性审查，而这种审查的常态化与刚性化，才是全国统一大市场建设最可靠的法治基石。
四、制度演进中的法治实践意义
行政性垄断执法的深化，对于法律实务工作者而言，意味着一个新的专业领域的拓展。过去，反垄断法律服务的核心场景集中于经营者集中申报、垄断协议与滥用市场支配地位案件；而今，行政性垄断的识别、举报、评估与合规审查正成为企业竞争法律师的重要业务方向。
对于司法实务人员而言，行政性垄断案件中的“行政行为合法性审查”与“竞争效果分析”如何衔接，是行政审判与竞争法适用交叉地带的前沿问题。当一项行政行为被市场监管部门认定为滥用行政权力排除竞争后，其效力如何在行政诉讼中予以评价，尚无成熟统一的裁判规则。
这一制度演进的法治意义在于：它将倒逼行政决策模式的深层变革。 当每一份涉及市场准入的规范性文件都被纳入竞争影响评估的审视范围，当每一项政府购买服务的决策都面临“是否构成排他性安排”的合规追问，行政权力运行的思维惯性将从“管理便利优先”转向“竞争影响先行”。这种思维转换，比查处多少个案件更具根本性的法治建设价值。
五、结语
290件案件，是中国行政性垄断治理从“零散纠偏”走向“系统规制”的阶段性坐标。但真正的法治成熟，不体现在执法数字的持续攀升，而体现在行政性垄断行为的存量递减与增量趋零。当地方政府的政策工具箱中不再出现“排除竞争”的选项，当公平竞争审查成为行政决策的默认程序，反垄断执法才真正完成了从“对抗性纠正”到“建设性规则内化”的制度跨越。法治中国建设网将持续关注这一制度演进过程，以专业视角记录竞争法治在中国的落地逻辑。
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