云南腾冲高黎贡国际健康旅居小镇自建成以来，部分业主私自开挖山体、削坡建房，将几百平方米的住宅加扩建为数千平方米的民宿、酒店，整改通知贴满围墙却仍有施工电钻声从上午响到傍晚。这起典型案例，既考验着全面依法治国战略在基层城市治理中的落地成效，也为我们厘清小区违建治理中各方的法定边界提供了鲜活样本。紧扣"钉住城市烟火里的治理坐标"的栏目定位，本文以第三方中立视角，拆解这场持续多年的违建拉锯战背后的法理逻辑，为城市治理从业者与广大居民提供可参考的法治坐标。
高黎贡国际健康旅居小镇位于腾冲市腾越镇东山片区，背靠国家4A级旅游景区东山草原，低层住宅区包括长桥郡、格林郡、江山小院等组团，共470户。2013年相继交房后，业主们习惯称之为"别墅区"。
"小镇已经面目全非。"在此旅居的李林（化名）告诉记者，近几年来，他目睹各个组团内陆续冒出"奇形怪状"的建筑。记者实地走访发现：
爱丁郡组团，两栋"别墅"中间的空地被垂直挖开，露出深约两三米的山体切面，不到3个月便立起三面硬化墙；格林郡组团，原有的挡土墙被拆，一片空地被向下挖开修建地下室，电钻声从上午持续到傍晚；江山小院组团，原本用于防止滑坡的挡土墙被挖开，修成了向山下延伸的混凝土承重墙，一栋全新的5层建筑从山坡上"冒"了出来，旁边就是山崖。
业主刘明（化名）向记者坦言："房本上本来只有100多平方米，开发商送了两层架空层，我又把旁边和侧面的空地买了。"加扩建后面积达2800多平方米，"一面4层，一面7层"。他同时也是一家民宿的负责人："整个高黎贡经营（民宿）哪有不加建的，加建五六千平方米的都有。如果不加建（增加房间），哪一家（民宿）都做不下去。"
记者以购房名义咨询腾冲市住房和城乡建设局一名工作人员，得到的答复是：小镇内"别墅"改建的民宿和酒店，几乎都是违建，没有任何行政批准，"也批不了"。然而，不少经过"大拆大建"的房子都已作为民宿或酒店对外营业，目前小镇正常经营的低层民宿有58家。
更具警示意味的是：2024年6月，中央第七生态环境保护督察组向当地移交的群众信访举报件提及，江山小院的许多住宅地、公用地、林地，被违章建盖为豪华酒店。腾冲市多部门曾联合执法，对江山小院5栋住宅擅自改扩建房屋的行为进行违法认定，处以45万余元罚款。但记者实地走访看到，上述住宅改造成的酒店已在对外营业——以暑期旺季房价计算，45万元罚款仅相当于其一周左右的营业额。
要厘清这场拉锯战的法理边界，必须回到法律文本，分别审视业主行为、物业责任与城管履职的法定尺度。
根据《城乡规划法》第四十条明确规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。
自然资源部《关于加强和规范规划实施监督管理工作的通知》进一步强调：未依法依规取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程，不得擅自改变土地用途；地方应依法明确改建、扩建项目重新办理建设工程规划许可的情形和程序。
回到腾冲个案：业主深挖山体、削坡建房、将数百平方米扩至数千平方米、把多栋房屋打通串联——这些行为本质上都属于"改建、扩建"，必须重新办理建设工程规划许可证。而腾冲市自然资源局副局长李富硕已明确表态：小镇片区属于住宅项目，改商业用地需要办理用地变更手续，目前该局未对任何一家民宿、酒店进行用地变更审批。这意味着，所有"住宅改民宿酒店"的经营行为，在土地用途和规划许可两个维度均已构成违法。
即便抛开规划许可不谈，《民法典》第二百七十九条明确规定：业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房；业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。
这一条款在司法实践中已被反复确认。浙江宁波江北区法院曾判决一起类似案件：业主将住宅改为"网约房"经营，因未征得有利害关系的业主一致同意，被判令停止经营性使用、恢复住宅用途。法官强调，"网约房"业态的发展不能突破法律底线和邻里权益边界。
《物业管理条例》第四十六条规定：对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。
多地的地方性法规进一步细化了这一责任。例如《北京市禁止违法建设若干规定》明确：业主委员会或者物业管理委员会、物业服务人发现本物业管理区域内有违法建设的，应当及时劝阻；对劝阻无效的，应当向行政执法机关报告。物业服务人发现违法建设行为的，应当予以劝阻、制止；劝阻、制止无效的，应当及时报告所在区的拆违实施部门，并不负责拆除违章建筑。
武汉曾开出首张物业控违"不履职"罚单——某物业企业未劝阻、报告并配合查处物业管理区域内的违法建设，被城管部门罚款3000元。这释放出一个明确信号：物业虽然不是执法主体，但是法定"第一监督人"，不履职就要承担法律责任。
依据《城乡规划法》第六十四条及相关地方性法规，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。
《北京市禁止违法建设若干规定》细化了执法流程：行政执法机关应当建立日常巡查制度，发现违法建设行为的，应当立即制止；发现正在搭建、开挖违法建设的，应当书面责令违法建设当事人立即停止建设，在3日内自行拆除或者回填。对拒不停止建设的，可以采取书面通知供水、供电企业依法停止服务，或由区县人民政府责成乡镇人民政府、街道办事处查封施工现场或者强行制止等措施。
第一步：固定证据。对邻里的违规加扩建行为，通过拍照、录像、保存施工图纸等方式固定证据，记录施工时间、加建范围、山体开挖情况等关键信息。
第二步：多渠道举报。可向以下任一渠道举报：
拨打12345政务服务热线反映违建问题；
向属地街道办事处或乡镇人民政府书面举报；
向自然资源主管部门（规划许可查处主体）举报；
向城管综合执法部门举报；
通过人民网"领导留言板"等官方平台反映。
第三步：行使民事请求权。根据《民法典》相关规定，若邻居的挖掘、加建行为危及不动产安全，受影响业主有权要求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。
第四步：针对"住改商"主张权利。若住宅被改为民宿、酒店经营，受影响业主可依据《民法典》第二百七十九条，主张经营者未征得有利害关系业主一致同意，要求停止经营性使用。
建立发现登记报告制度：对小区内未办理《建设工程规划许可证》的翻建、扩建、改建、开挖地下室等疑似违法建设行为，予以劝阻制止并进行登记报告。
第一时间发出《违法行为劝阻（制止）告知书》，对拒不自行整改的及时发出书面文书。
立即向属地综合执法部门报告，并配合做好调查取证、执法等工作——这是法定强制义务，不履行将面临"不履职"罚单。
对住宅改民宿、酒店行为，应要求经营者出示规划许可变更、用地变更审批、营业执照、特种行业许可证、消防验收等完整证照，缺一不可放行。
日常巡查不留死角：建立定期巡查制度，对正在搭建、开挖的违建，书面责令立即停止建设，限期3日内自行拆除或回填。
强制措施及时启动：对拒不停止建设的，书面通知供水、供电企业停止服务，或提请区县人民政府责成查封施工现场。
处罚执行形成闭环：作出限期拆除决定后，当事人逾期不履行的，依法申请行政强制拆除，绝不能"罚了之"——这是腾冲个案最深刻的教训。
逐栋公开执法信息：公开原规划许可、现状测绘、处罚决定和整改验收材料，接受社会监督。
腾冲高黎贡小镇的违建乱象之所以"久治不绝"，根源在于治理闭环的断裂。2023年6月以来，该区域累计下发执法文书63份，强制断水断电40户，2025年3月以来拆除新增违建30户、1400平方米——但据物业负责人介绍，这几年物业公司共发出违建整改通知书169份，不少房屋外贴着通知书，里面仍在紧张施工。
更值得警醒的是当地有关部门的回应逻辑。城镇住宅小区违章搭建工作组东山片区负责人承认存在加建违建，但将其定性为"历史遗留问题"，并称"我们主要是要控制增量，存量都是历史遗留问题，不在我们工作人员的执行范围里"。腾冲市自然资源局副局长面对"有无具体方案"的提问，称"还在探索中"。
中国人民大学土地管理系副主任夏方舟对此明确指出："'历史遗留问题'不能成为不处理的理由"。判断当地处置是否到位，关键不在于业主交了多少钱，而在于三个问题：
建筑是否符合规划？
安全风险是否真正消除？
处罚和督察整改是否形成了完整、可查的执行闭环？
夏方舟建议，应逐栋公开原规划许可、现状测绘、处罚决定和整改验收材料，对重点建筑开展独立的边坡、结构和抗震安全评估，再根据评估结果分类整改、拆除或者依法处置。
从城市法治化共治的视角看，本案提供了三点可借鉴经验：
第一，规划许可的"变更管理"必须动真格。 改建、扩建不是业主的私事，而是涉及山体稳定、邻里安全、土地用途的公共事项。自然资源部门应依据《城乡规划法》和自然资源部2023年通知要求，明确改建、扩建项目重新办理建设工程规划许可的情形和程序，不得以"生活习惯适配改造"为由模糊定性。
第二，物业"第一监督人"责任必须落地。 物业企业发现违建未及时劝阻、报告的，应依据相关法规处以罚款，压实"预防、制止、报告"的全链条责任。海口、武汉等地已建立住宅小区违建发现登记报告制度，这一机制值得在腾冲及其他类似旅居小镇推广。
第三，执法闭环必须打破"罚了就完"的怪圈。 45万元罚款仅相当于涉事酒店一周营业额，这样的处罚不仅难以震慑违法，反而变相赋予了违建"合法身份"。真正的法治治理，必须让"限期拆除"从纸面走到现场，让"历史遗留"不再成为不整改的借口。
成都理工大学环境与土木工程学院教授李天斌的警告值得所有利益相关方警醒：腾冲地处地震带，雨季降水集中，山体滑坡风险较大。未经专业论证和管理审批的向上加建可能导致建筑物沉降、倾斜或开裂，往下深挖可能导致原来的基础暴露，引发建筑失稳等严重后果。在特殊的地质环境下，违建不仅是法律红线问题，更是关乎人命的安全底线问题。
守住城市治理的法治坐标，需要业主明晰权利边界、物业履行监督责任、城管严格执法闭环、居民积极参与监督。唯有四方协同发力，才能让"半山腰上的加建狂欢"真正成为历史，让小镇重回安宁。
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