本文基于《四川甘孜州通报"稻城亚丁景区截断省道收费":启动提级整治》(来源:新华社)整理。
公共路权被"拦截"之后:一纸通报照见的,远不止一个景区的越界
2026年5月28日,甘孜州稻城亚丁景区问题整改工作专班发布通报,就近期被文化和旅游部公开点名、遭公众强烈质疑的违规封堵省道设卡收费、限制社会车辆通行等问题,向社会各界致歉并宣布立行立改——暂停收取景区观光车及电瓶车交通运输服务费用,同时由州级层面启动提级整治,联合发改、文旅、交通、林草、环保、市场监管等部门进驻景区全面核查。次日,四川省层面亦由多部门组成省级调查指导组介入督导。
表面上看,这似乎又是一则"知名景区吃相难看→舆论发酵→官方纠错"的惯常剧本。但若将目光从情绪化的道德评判移开,此番事件真正值得法治工作者警觉的,是一条被反复忽略的核心命题:省道——作为国家所有的公共交通基础设施——是否可以被景区以"生态保护""安全管理"之名实质截留、设卡、转化为收费通道?当不同法律部门授予的权限在同一路段叠合时,谁说了算?边界如何划定?程序在哪里?
这不是稻城亚丁一家的问题。泸沽湖、九寨沟、黄龙等多处穿越自然保护区的知名景区,历史上均出现过省道设卡争议且至今留有"历史遗留"的尾巴。稻城亚丁事件之所以升级为省级提级整治,恰恰是因为它把一条长期被模糊处理的制度裂缝,硬生生撕到了公共视野之下。
一、争议主张的法理拆解:两种"合法性叙事"的正面碰撞
1. 公众的质疑——以《公路法》为核心的公共路权逻辑
质疑方的主张并不复杂,却直击法治要害:省道是公共交通资源,不是景区私产,任何主体不得非法设卡拦截收费。
《中华人民共和国公路法》第九条明确规定:"禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。" 此为刚性禁止性规范,措辞不留裁量余地。配套的《收费公路管理条例》第五条进一步重申:任何单位或者个人不得违反公路法和本条例的规定,在公路上设站(卡)收取车辆通行费;对非法设立的收费站(卡),任何单位和个人有权拒绝交纳,并有权向交通、价格、财政等部门举报。
从路政管理的职权分配看,省道的管理主体依法是交通运输主管部门及其设置的公路管理机构,景区管委会作为地方文旅或林业系统下设的经营性/管理性机构,并非法定的公路行政管理主体,更不具备在省道上行使"设卡—拦截—收费"这一带有行政强制性特征的权力。即便景区的初衷包含生态防护考量,将拦截关口直接设在省道路段上、将"通行放行"与"购买景区摆渡车票"捆绑操作,在形式上已构成对公共路权的实质性截留——这正是多家法律专业人士一致指出的违法风险点所在。
此外,从消费者权益保护维度切入:当游客(乃至仅途经省道不进入景区的通行者)被强制要求购买观光车票方可通行,选择权被剥夺、公平交易秩序被破坏,此处的争议标的虽名为"观光车费",但取得通行资格的前提条件本质上构成了无正当理由的准入壁垒,已溢出纯粹的市场服务定价争议,触及公法层面的路权保障问题。
2. 景区的辩词——以"生态管制"为轴的保护区管理体系叙事
值得注意的是,景区方面并非完全没有"规范性依据"的抓手。据公开披露的信息,景区方面援引的核心辩护理由包括:案涉路段位于四川亚丁国家级自然保护区范围内,其管控依据来自《中华人民共和国自然保护区条例》及相关保护区总体规划中关于核心区/缓冲区管控、游客活动限制、统一换乘管理的规定;同时,其观光车收费并非"公路通行费",而是经发改部门审核批复的交通运输服务/运营服务费。
这一辩护的底层逻辑是:穿越自然保护区的省道,其"通行自由"并非绝对的——出于生态安全、野生动植物保护、地质灾害风险防控等公益目标,特定路段可以对社会车辆实行限制性管制,这种管制权源于环保/林草部门的法定职责,不等于"景区私自圈路收费"。
然而,这一叙事在法律结构上存在一个致命断裂:
自然保护区条例授予的,是特定区域内的"活动管制权"(限制人类干扰、规范参观旅游活动),绝非赋予任何非交通主管部门在省道上设立收费关卡、拦截车辆、将"过路通行"与"商业性摆渡车票"捆绑的"路政权"。二者属于完全不同的权力谱系。
生态保护可以限制社会车辆进入敏感区域——这个前提是成立的。但"限制车辆进入"的操作路径,必须通过法定主体(交通主管部门会同公安机关、林草部门)依照法定程序(改线、设置合法绕行、公告禁行区域)来实现,而非由景区自己在省道上搭个岗亭拦车卖票了事。 换言之,即便生态管制的实体目的正当,其手段若绕过《公路法》设定的路政秩序,仍构成违法——目的正当性不能豁免程序违法性,更不能凭空创造收费权。
二、深层根源透视:制度叠床架屋下的"管辖真空"才是病灶
跳出"谁对谁错"的个案层面,此番事件暴露出的真问题,是一个长期被搁置的立法衔接与权限划界空白:
(一)"穿越型省道"的管辖权叠合——没有划界的重叠,就是冲突的温床
我国大量西部生态旅游景区存在一个共同的空间格局特征:省道(或县道)物理上穿越自然保护区、风景名胜区或世界遗产地范围。于是同一段路面上,同时叠合了三层制度:
制度层 | 管辖逻辑 | 法定主管 |
|---|
公路法系(公共路权保障) | 省道必须保障公共通行,禁止非法设卡拦截 | 交通运输主管部门/公路管理机构 |
自然保护法系(生态安全管制) | 核心区/缓冲区限制人为活动,需统一管理游客承载 | 林草部门+保护区管理机构(景区管委会常代行) |
旅游经营/价格法系(商业服务监管) | 观光车属市场服务,须明码标价、成本监审、消费者自愿 | 文旅部门+发改(价格)+市场监管 |
这三套制度的授权来源不同、执法主体不同、法律目的不同,却在同一个物理空间里"碰头"了——而现行法层面,并没有一套清晰的、法定程序化的"划界确权"机制告诉基层:省道的哪一段、在什么条件下、由谁以何种方式实施车辆限制、限制的标志标线由谁设、绕行方案由谁批、通行与收费如何隔离。
结果是:交通部门管"路",林草/景区管"区",但实际物理控制权落到景区手里——因为门禁、岗亭、停车场、换乘中心都在景区实际运转体系内,久而久之,"路"就被事实上"园区化"了。这才是省道S462被逐步截留为"景区收费通道"的制度土壤。
(二)"发改批了观光车票价"≠"公路设卡合法"——价格审批权不能替路政权背书
此次事件中一个极具迷惑性的细节是:景区反复强调观光车票价"有发改部门的正式批复文件"。但必须澄清一个法理常识:
发改部门的价格审批/备案,管辖的是"服务收费是否合理"这一价格行为维度;而景区能不能在省道上设卡拦截车辆、能不能将"允许你走路"与"买我车票"挂钩,管辖的是"路政权"这一公法维度的空间管制权力——两者根本不在同一个法律频道上。
有票价批复 ≠ 有设卡授权。前者不治愈后者之违法。 这也解释了为什么文化和旅游部的点名通报、省级多部门联合督导的焦点,始终落在"封堵省道""限制社会车辆"的路政合法性问题上,而非仅仅讨论"120元贵不贵"。
(三)"历史遗留"不能永远当免责符——模糊地带恰恰是法治最该照亮的地方
央广网在调查中披露了一个耐人寻味的信息:类似"省道穿保护区、不让社会车辆进、统一换乘"的管理模式,在全国多处国家级自然保护区长期存在,被当地知情人士称为"全国都这么管的"。但这恰恰说明,问题不在于稻城亚丁"特别坏",而在于规则体系在这一交叉地带长期给了一个模糊的灰色默认——直到公众较真、舆论放大、上级提级,才被迫进入法治校正程序。
从依法治国、建设法治中国的角度来说,"全国都这么管"恰恰是最需要被系统清理的那类问题——普遍性不规范,不是合法性的来源,而是制度供给不足的症候。
三、独立判断与延伸影响预判
核心观点(鲜明立场)
稻城亚丁景区在省道上设卡拦截、将公共通行权与摆渡车收费捆绑的做法,依法应认定为违法。 其违反的是《公路法》第九条的禁止性规定和《收费公路管理条例》第五条的刚性规则——这套规则不因为"生态保护"的正当目的而自动让渡例外,也不因为"发改批了票价"而获得路政授权。目的正当,要走法定程序;管制可以,但不能把省道变成收费门禁。
但与此同时,将此事件仅仅审判为"一个景区的贪婪",会浪费它真正的法治价值。此案的标本意义在于倒逼一套长期缺位的制度补丁:穿越生态敏感区的省道,其路政权与生态管制权必须通过法定程序完成"划界确权"——哪段路是纯通行功能必须无条件开放、哪段路可依法限行(需交通部门主导公告、设置合法替代通道)、哪段路景区可在自有用地内设换乘枢纽但不许向前延伸关卡。界限画清楚,才能从根本上消灭"灰色截留"的生存空间。
对未来同类法治实践的三重预判
第一,路权合规将成为穿越保护区类景区的"一票否决"级审计项。 文化和旅游部此番公开点名本身就释放了信号:景区评级、复核、专项资金分配,未来大概率会把"是否存在非法设卡截路"纳入硬性审查指标,而不再允许以"历史遗留"搪塞。
第二,跨部门确权规范性文件有望在省级层面率先破冰。 四川已由六个省级部门联合组成调查指导组,这为出台"省道穿越自然保护区路段管理权责清单"提供了现实推力——交通部门确认路产路权边界、林草部门明确生态管控红线、文旅/发改明确服务收费与换乘组织的市场边界,三张清单叠加,方能避免下一轮"谁都管、谁都不管"。
第三,对类案景区的警示效应已产生寒蝉——但寒蝉之后必须跟上进行性立法补位。 各地景区短期内必然会收缩明显的设卡行为,但如果仅有运动式整改而无稳定的法定划界机制,风头过后灰色操作极易回潮。真正的解法不是拆掉几个岗亭,而是在《公路法》—《自然保护区条例》—价格管理规范之间,把交叉地带的权限地图画死、画清、画到可复核。
结语
公共道路姓"公",这两个字不是修辞,而是《公路法》第九条以国家意志刻下的法治底线。生态保护很重要,但保护不能靠吞并路权来实现;旅游发展很重要,但发展不能靠截路收费来买单。 稻城亚丁事件最终留下的,不应只是一纸致歉通报和暂停收费的临时措施,而应成为推动全国同类景区完成路权与管制权法定分域的转折点——这,才是对法治中国建设最实在的贡献。
内容合规声明:本文基于《四川甘孜州通报"稻城亚丁景区截断省道收费":启动提级整治》(来源:新华社,记者童芳,2026-05-29)整理撰写,所有涉及的法律规范(《公路法》《收费公路管理条例》《自然保护区条例》《消费者权益保护法》等)、机构名称、政策表述均经核对确认现行有效。如有引用不当或信息更新,请以官方最新发布为准。法
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